中国近代史:第七章 晚清新政--制度变迁与民变风潮

第三节: 官制改革,第四节:法制改革 

第三节 官制改革

在清政府新政改革中,中央官制改革分为三个阶段:1901年-1906年为第一个阶段;1906年-1908年为第二个阶段;1908年-1911年为第三个阶段。1901年清政府设立了统筹新政的机构—督办政务处;1903年以后,清政府先后设立财政处、练兵处、商部、巡警部、学部、农工商部等新的中央机构;1905年又设置了考察政治馆,以统筹清末新政和中央机构的改革事宜。

1906年9月,清政府诏内外大臣厘定官制,以适应预备立宪之需。按立宪国官制,立法、行政、司法三权并对峙,各有专属,相辅而行。为此,中央机构改革做了较大规模的调整:1、留用的机构,主要包括内阁、军机处、外务部、吏部、学部、宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓库衙门等。2、改革的机构,主要有财政处并入户部,改称度支部;练兵处、太仆寺并入兵部,改称陆军部;工部并入商部,改称农工商部;太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部;巡警部改设为民政部;刑部、理藩院、大理寺分别改称法部、理藩部、大理院。3、增设的机构,如新设邮传部、税务处、资政院、审计院和暂隶陆军部的海军处、军谘处。4、统一行政组织体制,除外务部外,各部不分满汉,设尚书1名,左右侍郎各1名;各部内部统一设置承政厅、参议厅两个办事机构。

1908年11月,光绪皇帝和慈禧太后相继去世,年幼的溥仪继位,由其父载沣担任摄政王。载沣进一步落实并深化第二阶段的行政改革,积极筹备立宪。首先,厘定官制,设立责任内阁,并决定于1913年召开国会;其次,下令军机大臣仿照立宪国的副署制度行署名之制;再次,督促各省成立谘议局,颁布法院编制法和地方自治章程等;最后,成立资政院,并着手篡拟宪法。1911年5月,清政府废除军机处,成立责任内阁,任命奕匡为内阁总理大臣,并任命各部长等等。但是,这次中央官制改革因清王朝的覆灭而结束。

二、地方官制改革。

地方官制改革涉及中央与地方的权力划分,地方督抚希望通过官制改革,巩固逐渐增大的已获权力,并借机向中央索取更多的权力;清政府则力图借机剥夺督抚的财政和兵权,收回已经失去的中央权力。地方与中央权力的矛盾纠葛和博弈较量,使得地方官制改革方案迟迟不能出台。1907年政务处及宪政编查馆制定的地方官制改革草案出笼后,地方督抚意见分歧很大,难以定论。

同年7月,宪政编查馆出台折中的外省官制改革方案,在省一级,各省督抚依旧管理地方外交、军政,统辖地方文武官员,督抚衙门设立交涉、吏、民政、度支、礼、学、军政、法、农工商、邮传十科,与中央各部院对接。在督抚以下,各省原设的局所一律归并各科或裁撤;保留管理行政的布政司;裁撤各省学政,设立提学使司;改按察使司为提法使司,管理地方司法行政,监督各级审判厅,调度检察事务。省级以下的地方机构,分为府、州和县,其中直隶厅不再辖县。此外,各省设立谘议局,作为省议会的基础。地方官制改革由东三省先行开办,直隶、江苏两省亦应择地试办。随着东三省、直隶、江苏的试办,地方官制改革渐次向全国各地推行和扩展。

第四节 法制改革

修订法律馆的前身是顺治二年(1645)设立的律例馆。1902年3月,光绪皇帝发布了修律的上谕,4月,清政府任命沈家本和伍廷芳两人为修律大臣。修订法律馆成立后,清政府除聘请日本法学博士为法律馆的顾问外,还积极聘请中国政法人才如严锦容、王宠惠等加盟法律馆,从事法律制定与个修订工作。1906年,清政府改革中央官制,实行司法独立原则。为此,清政府把刑部改为法部,专门负责司法工作;把大理寺改为大理院,专门掌管审判工作。但大理寺名义上是最高审判机关,仍需要接受法部监督。这样的职权划分,反映了审判机关受司法行政机关的制约,只能行使有限的独立审判权。1909年,修订法律馆已成为一个颇具规模的法典草拟机构。其相继制定了《公司律》、《破产律》等一系列的法律。

1906年清王朝颁布“预备立宪”上谕的同时,却以“规制未备,民智未开”为理由,认为实行立宪政治时机未到。此举引起社会各界强烈不满,为了缓和社会各界的对立情绪,1907年9月,清政府采纳袁世凯的请求,派于式枚等三人赴英、德、日等国考察宪政。三位回国后,清政府根据他们的建议,命令宪政编查馆和资政院参照日本宪法,共同草拟宪法大纲,准备实行宪政,以9年为立宪预备期,1916年颁布宪法和选举国会,1917年召开国会。《宪法大纲》共计23条,其中关于“君上大权”14条;“臣民权利和义务”9条。制定者将民主政治与君主专制两种对立的制度嫁接在一起,一方面它肯定了宪法是国家的根本大法;另一方面它强调了君主独揽大权的原则,且有重君权、轻民权的倾向。

1646年清政府制定《大清律》,这是清王朝颁布实施的第一部刑法典。1740年乾隆对清律进行了较大的修订,更名为《大清律例》。此后,清政府规定5年进行小修,10年进行大修。1905年,清政府又一次完成《大清律例》的删改工作,改名并颁行为《大清现行刑律》。由于它依旧采取刑法与民法混合编纂的传统模式,《大清现行律例》实为应急和方便未来推行新法典之需要而形成的一部过渡性的法典。同时,新刑法制定工作也紧张进行中。1906年沈家本聘请日本法学博士冈田朝太郎“帮同考订”刑律。1907年,《大清刑律草案》起草完毕。该草案由于在体例、原则和内容等方面较旧律有很大改动,故遭到以军机大臣张之洞为首的“礼教派”的激烈反对,因此清政府下令重新修订。后经六易其稿,于1911年1月颁布了《大清新刑律》。

《大清新刑律》从体例上改变了以前用“六部”统领法条的格局,采用了总则与分则以及编、章、条的现代立法体例。从形式和内容上来看,它摆脱了传统法典民法、刑法不分,“诸法合体”的模式,移植和确立资产阶级刑法原则和制度,使之成为中国历史上第一部真正现代意义上的独立刑法典,从而推动了中国法制建设的现代化进程。