眼看欧洲战场已经大踏步向胜利迈进，美国在太平洋战场也开始步步逼近日本本土，中国战场形势却如此严峻，这不能不使作为盟国的美国政府焦虑万分。在多数美国人看来，中国问题的症结，首先就在于国共关系紧张。
共产党因为受到国民党的封锁和牵制，不能集中兵力用于抗日；国民党则害怕共产党坐大，一心保存实力，准备战后和共产党算总账。由于美国这个时候击败日本的军事战略，需要在中国的沿海地区实施登陆作战，因此，美国政府不能不高度重视中共的抗日力量，特别是关注中共在华北和华东沿海地区的敌后根据地。
这种情况，促使美国军方不顾蒋介石的反对，向延安派出军事观察组。就在毛泽东雄心勃勃地准备利用美国来和蒋介石抗争的时候，美军跳岛作战的成功，却使美国军方不再需要利用中国沿海地区攻击日本了，因此，美国政府的对华政策发生了急剧的改变。
这种改变，导致美国出于战后在亚太地区战略利益的考量，不能不急于帮助蒋介石解决共产党问题。美国总统特使赫尔利就是在这种情况下卷入国共谈判当中来的。
权衡战后国共两党在中国政治生活中的实际作用，罗斯福总统开始把对华政策的重心重新放在支持蒋介石政权上。也正是因为考虑到战争结束后需要稳定以蒋为首的中国政权，刚刚负责调解完蒋介石与史迪威矛盾问题的美国总统特使赫尔利，转而介入国共关系，试图利用美国的威望来迫使国共两党达成一种真正意义上的妥协。
远在赫尔利有意介入国共两党谈判之前，美国在华的外交官们就曾经通过各种渠道向其政府提交过有关国共两党关系的种种报告。这些报告在很大程度上都只是在重复一个近似的话题，即国民党和共产党的冲突正在导致一场内战，就其相互关系而言，日本实际上只不过是一个次要的敌人。
蒋介石的目的在于封锁、孤立乃至消灭共产党，而共产党迫于压迫也只好保存实力，以国民党为敌。由于蒋介石政权独裁、腐败、失去人民拥护，而共产党享有民众的支持，并且廉洁奉公，两强相争的结果必定使蒋介石只好不顾一切地把美国拖入一场新的战争的泥沼，从而把共产党完全推向苏联一边，最终导致美苏之间的严重冲突。
为避免出现这种情况，美国最好从现在起就开始与中国共产党发生关系，以阻止其倒向苏联，同时对蒋介石政权施加压力，以谋求中国政治民主化。
赫尔利与其他美国在华外交官的想法严格说来没有多大差别。问题仅仅在于，其他美国外交官更多地怀疑继续全力支持腐败的蒋介石政权对美国究竟是好事还是坏事，而赫尔利根据罗斯福的新的对华政策，相信首先是要确保蒋介石地位的巩固，然后才是如何推动国民党进行必要的改革的问题。
注意到美国政府的这种立场，蒋介石很快就意识到可以利用美国的压力尝试着逼迫共产党人就范。
10月12日，赫尔利正式开始调处工作。他在这一天向蒋介石提出“改造中国”的“十点建议”。其中最主要之点在于改善中苏关系以巩固国民政府之地位，同时在蒋介石的领导下统一军队，并在民主的基础上实现政治统一。
在他看来，只要蒋介石能够设法与苏联搞好关系，并在民主化问题上做些让步，实现军事及政治的统一并不是一件十分困难的事情。
10月17日，赫尔利主动约请中共在重庆的代表林伯渠和董必武去其住处会谈。林、董在首先陈述前此两党在政治军事等问题上的严重分歧和中共中央对于解决两党关系的既定主张之后，赫尔利表示：他和林、董谈话是蒋介石允许的，蒋介石甚至也允许他必要时前往延安，因此他认为这表明蒋的态度已变缓和了。
他声称，中共武装组织训练都好，力量强大，已成为决定中国命运的一种因素。国共两党仍应加强团结，他就是代表罗斯福总统来帮助中国团结的。他决不会偏袒任何一方。
他计划先约张治中、王世杰与林、董谈，得出初步结果后由他同蒋商量，蒋同意后他便到延安去和毛主席谈，求得双方合作的基础，最后蒋介石、毛泽东见面，发表宣言，实现合作。
10月21日，蒋介石将国民党方面的解决方案交给赫尔利，赫尔得当即发觉蒋的态度仍旧过于苛刻。用赫尔利后来告诉中共代表的话来说，此一方案的内容就是：“叫你们在前面打，他在后面打，意思就是要消灭你们”。故赫尔利不得不当场退回，并说：“如果我是共党，我也不会接受。”
10月28日，赫尔利不能不直截了当地提出他自己的方案。这一被称作“协定的基础”的方案分为下列五点： 1、中国政府与中国共产党将共同合作，求得国内军队之统一，以便迅速打败日本和解放中国；2、中国政府及中国共产党均承认蒋介石为中华民国的总统及所有中国军队的统帅；
3、中国政府及中国共产党均拥护孙中山之主义，在中国建立民有、民治、民享之政府，双方将实行各种政策，以期促进和发展民主政治；4、中国政府承认中国共产党为合法政党，所有国内之各政党，均予以平等、自由及合法之地位；
5、中国只有一个中央政府和一个军队，所以官兵不论属于中共军队还是属于政府军队，均将根据其等级得到同等的待遇，各部队在装备及供应的分配方面，均将得到同等对待。
11月7日，蒋介石将一个经过实质变动，已经是国民党的方案交给赫尔利，赫尔利竟然没有充分意识到它们之间的本质区别。新方案把原方案之“解放中国”改为“重建中国”，其意显然在肯定国民党的法统地位；
把双方“承认蒋介石为中华民国的总统及所有中国军队的统帅”，改为单方面要求中共军队“应服从中央政府及其军事委员会之命令”，其意明显地是不论共产党与国民党具有平等地位，并重申军令政令应统一于国民党一党专政的国民政府；
其强调中共军队经中央政府整编后始得平等待遇，更是突出表明了其必欲取得中共军队指挥权的强硬态度；
至于把“促进和发展民主政治”改为“促进和发展民主政治之程序”，取消原案中给予各党派“平等、自由”的规定，同样清楚地说明了国民党并不打算改变其一党专政的态度。