当日本对中国东北侵略后，又一个现实的问题开始困扰着国民党人：无论围追堵截得多么凶狠，共产党却坚定地要与国民党联合抗击日本的侵略。尽管国民党不断“揭露”共产党的这种联合背后是有“阴谋”的，或者对共产党的联合呼吁置之不理继续实施军事打击，可中国共产党联合全国民众包括国民党人共同抵抗日本侵略者的决心锲而不舍。这令在“安内还是攘外”中纠结不堪的国民党人不知所措。
一九三一年，东北“九一八”事变爆发后，中国共产党发表了《中国共产党为日本帝国主义强暴占领东三省事件宣言》；中国共产党还发表了《中国共产党为反抗帝国主义国民党一致压迫与屠杀中国革命民众宣言》。一九三二年，上海“一二八”事变爆发，中国共产党以中华苏维埃临时中央政府主席毛泽东的名义发表了《对日战争宣言》；接着，共产党中央执行委员会又发布了《中华苏维埃共和国临时中央政府关于动员对日宣战的训令》。共产党人宣言，鼓荡着中国不断高涨的抗日舆论。
然而，鉴于中日民族矛盾急剧上升的现实，鉴于国民政府开始部署对日作战的转变，中国共产党意识到了“反蒋抗日”的狭隘性，于一九三五年首次提出国共两党“化干戈为玉帛”。当时，在莫斯科参加共产国际第七次代表大会的中国共产党代表团，在法国巴黎出版的《救国报》上发表了一份《八一宣言》。呼吁“无论各党派在过去和现在有任何政见和利害的不同，无论各界同胞间有任何意见上或利益上的差异，无论各军队间过去和现在有任何敌对行动，大家都应当有‘兄弟阋墙外御其侮’的真诚觉悟，停止内战，以便集中一切国力去为抗日救国的神圣事业而奋斗。”
一九三六年五月五日，毛泽东、朱德以中华苏维埃人民共和国中央政府副主席、中国人民红军革命军事委员会主席之名，联合向南京国民党政府发出《停战议和一致抗日通电》。十月，中国共产党中央又公开发表《中国共产党致中国国民党书》，表示如果国民党“坚决的为驱逐日本帝国主义挽救中国于危亡而斗争”，共产党将愿意同国民党“结成一个坚固的革命的统一战线。”这一年的十二月一日，中国共产党以所有红军将领和二十万红军官兵的名义，给蒋介石写了一封长信。此时中国共产党的主张是“联蒋抗日”。十二月十一日，毛泽东从延安致电上海办事处主任潘汉年，甚至提出了在国共联合抗日的前提下中国工农红军如何开始对日作战的问题。
第二天，西安事变爆发。共产党中央召开政治局紧急会议，商讨关于西安事变的诸方面问题。毛泽东指出：“要争取南京，要争取西安，只有内战结束才能抗日。有六种力量可能使内战结束：一是红军，二是东北军，三是西安的友军，四是人民，五是南京的内部分化，六是国际援助。应把六种力量团结起来，使内战结束，变国内战争为抗日战争。”经过多方的斡旋、磋商，蒋介石不得不同意停止“剿共”，联共抗日。
为了谋求第二次国共合作，谋求抗日民族统一战线的建立，共产党派周恩来和叶剑英等人，频繁地与国民党军政高层蒋介石、顾祝同、宋子文等人，先后在西安、杭州、庐山、南京等地举行了数次谈判。国民党提出成立国民革命同盟会，向红军和陕甘宁边区派遣正职官长等要求，目的是取消共产党在组织上的独立性，继而逐步控制红军和陕甘宁边区。尽管共产党方面做出了重大让步，如同意蒋介石提出的设立总的军事指挥部，红军待其名义发表后改编等，但谈判仍未取得实质性进展。
就在这时，卢沟桥事变猝然爆发。九天后，北平失守。紧接着，天津沦陷。面对万分紧张的军事形势，蒋介石托西安行营代主任蒋鼎文转告共产党方面：十天内改编红军，南京给三个师的番号，红军出动抗日。对此，毛泽东提出的改编原则是：“一、八月十五日编好，二十日出动抗日；二、三个师以上必须设总指挥部，朱正彭副；并设政治部，任弼时为主任，邓小平为副主任；三、三个师四万五千人，另地方一万人，保安队正副司令，高岗为正，肖劲光为副；四、主力出动后集中作战，不得分散；五、担任绥远方面之一线；六、刺刀、工具、子弹、手榴弹等之补充。
八月一日，蒋介石密电邀共产党方面去南京“面商大计”。周恩来、朱德即刻从延安启程赴西安，偕同在西安的叶剑英一起飞抵南京。自十二月开始，国共双方代表在孔祥熙公馆举行谈判，内容集中在发表合作宣言与红军改编的问题上。蒋介石主张在合作宣言里不提“民主”，以“民用”二字代替，并且取消对民族、民权、民生的解释，同时把“国民党”三个字一律改称“政府”----蒋介石的意思很明显：共产党是向政府输诚的。周恩来表示，两党合作绝非以强凌弱，也不是一方向另一方投降。关于红军的改编，共产党方面坚决反对蒋介石提出的由国民党派遣政治部主任的要求。
双方争论难以调和时，上海“八一三”事变爆发。中日战争已呈全面爆发之势，国共谈而不决的状况随即转变。蒋介石同意红军改编为国民革命军第八路军，设立总指挥部，下辖三个师，国民党方面只向八路军总部和各师派遣联络员。一个月后，正式公布中国工农红军改编命令时，依照中国抗日武装力量的整体序列，改称八路军为国民革命军第十八集团军。
二十二日至二十五日，中共中央二十三位高层领导聚集在渭北洛川一个只有四五十户人家的小村庄里，召开了政治局扩大会议。洛川会议确定了“全面的全民族抗战”政策以及持久战的基本战略方针。洛川会议结束的这天，《中共中央革命军事委员会关于红军改编为国民革命军第八路军的命令》正式发布：
前总指挥部改为第八路军总指挥部，以朱德为总指挥，彭德怀为副总指挥，叶剑英为参谋长，左权为副参谋长。总政治部改为第八路军政治部，以任弼时为主任，邓小平为副主任。第一军团、十五军团及七十四师，合编为陆军第一一五师，以林彪为该师师长，聂荣臻为副师长，周昆为参谋长，罗荣桓为该师政训处主任，肖华为副主任。二方面军、二十七军、二十八军、独立第一第二两师及赤水警卫营、前部直之一部等部，合编为陆军一二0师，以贺龙为师长，肖克为副师长，周士第为参谋长，关向应为政训处主任，甘泗淇为副主任。四方面军、二十九军、三十军、陕甘宁独立第一、二、三、四团等部，改编为陆军第一二九师，以刘伯承为师长，徐向前为副师长，倪志亮为参谋长，张浩为政训处主任，宋任穷为副主任。