一九四0年三月三十日，经过一年多的密谋策划，以汪精卫为首的伪国民政府在日本人的导演下在南京成立。这天清晨，满目疮痍的南京城内，在日本士兵的刺刀下，悬挂起汪精卫伪政权的旗帜---在青天白日满地红的中华民国国旗上挂着一条黄色三角条，上面写着“和平反共建国”字样，分别使用了楷书、隶书、行书和草书，看上去无论如何是世界上最为古怪的“国旗”。
为建立伪政权并“还都”南京，汪精卫可谓费尽周折。侥幸躲过军统特务的暗杀后，汪精卫准备离开河内前往上海，大批换上西装的日本军人奉命一路护送。汪精卫既想与日本人合作，又想力避卖国之嫌，于是拒绝乘坐日本人准备的“北光丸”号轮船，特意租用了一条只有七百六十吨的法国小货轮。可是，这艘法国小货轮没走多远就遭到暴风雨的袭击，最后还是被载重量五千五百吨的“北光丸”号营救。
到了上海，为安全起见，汪精卫直接住进了戒备森严的土肥原贤二公馆。这时候，汪精卫才发现，日本人只是把他视为一个与蒋介石谈判的筹码，根本没有支持他建立伪政权的意愿。日本人并不认为汪精卫有让中国屈服从而结束战争的影响力。汪精卫急切地向日本人表达他的愿望：最重要的是建立一个具备兵力的“和平政府”。
汪精卫的投怀送抱，并非日本人之最想。日本人的根本初衷，还是让坚持抗战的国民政府或是屈服，或是垮台，或是瓦解。三年的战争已经证明，只要国民政府还在领导中国抗战，只要国民政府还与中国共产党人处于同一个抗日阵营中，日本人就必须负担在中国战场上的持久作战。所以，日本人的希望是，由一个拥有强大政治实力并能影响中国军队将领的人组建“新政府”，这样才足以日渐消损乃至最终挤垮蒋介石的国民政府。
汪精卫只有亲自前往日本，与日本军政要员会晤磋商。汪精卫希望组建一个唯一的“中央政权”，为此，就须解散之前日本人在中国扶植的“已设政府”。但是日本人强硬地表明：所有日军占领之地，汪精卫皆不能染指。 二十天的交涉，除了面对日本人规定的种种限制，忍下日本人给予的种种屈辱外，汪精卫没有任何实质性的收获。
汪精卫乘船离开日本。回到中国后，又开始与华北伪政权头目王克敏和上海伪政权头目梁鸿志等人见面，商讨组建“政府”事宜。为保存自己的势力地盘，各伪政权头目无不给汪精卫一张冷脸，华北的王克敏甚至公开宣布，他的“临时政府”决不支持汪精卫的“任何冒险事业”。
为表明自己才是国民党的老资格首脑，汪精卫召集了一次“国民党第六次全国代表大会”。可搜罗了半天也凑不齐三百人的代表定数，只有把周佛海等人的七大姑八大姨弄来充数。“代表大会”对外宣称“三天盛会”，实际上只浮皮潦草地开了半天。接着，汪精卫开始筹划建立伪中央党部，并与南北两个业已存在的伪政权展开明争暗斗。
汪精卫终于明白了，必须全心全意地投靠日本人，才能最终达到自己的目的，于是，在接下来与日本方面的谈判中，几乎答应了所有丧权辱国的苛刻条件，包括“中国承认满洲帝国”“接受日本关于军事上必要事项的要求”“国防上必须的特定资源的开发利用”等等。对于日本人来说，终以条约的形式保障了对中国主权和利益的侵略；对于汪精卫来说，终以卖国为前提可以组建他的“中央政府”了。
汪精卫彻头彻尾的投敌叛国，令他之前的亲信陶希圣和高宗武万分难堪。 陶希圣和高宗吾叛离汪精卫而去，然后将他与日本人的密约公之于众。蒋介石说：“余见奸伪之人多矣，但未有如汪之卑劣者。”
一九四o年三月三十日，汪精卫身穿礼服，出现在南京原国民党考试院大礼堂的“还都”典礼现场。宣读《还都宣言》后，宣布他就任“国民政府”主席，兼任伪行政院院长。接着，其他官员分别宣誓就职：伪立法院院长陈公博，伪司法院院长温宗尧，伪监察院院长梁鸿志，伪财政部部长周佛海，伪考试院院长王揖唐，伪华北政务委员会委员长王克敏，等等。中国的南北汉奸混杂在一起，表演了近代史上最丑陋的一幕。
汪伪政权成立后的第一件事，便是与日本签订《基本关系条约》，条约的“所有条款都由日本单方面提出”，虽然汪日代表商谈了十五次，但日本人规定“原则性条款是不可更改的”。依据这一条约，日本将在政治上、经济上和军事上从中国获得广泛权益，中国完全沦为日本统治下的殖民地和附属国。
日本人对《基本关系条约》很满意。于是，在日本的怂恿下，德国、意大利以及法西斯的仆从国匈牙利、罗马尼亚、丹麦、西班牙、克罗地亚、斯洛伐克和保加利亚等国承认了汪伪政权。但是，汪伪政权成立的当天，美国国务卿赫尔发表声明，指出：“南京政权的建立，是一国以武力把自己的意志强加于邻国”，“美国政府有充分的理由相信，重庆政府依然会得到中国国民的大多数的信任和支持。因此，今后仍然继续把重庆政府看作中国政府，这是自不待言的”。紧跟着，四月一日，英国和法国也发表声明，不承认汪伪政权代表中国政府。