让人头疼的热点---郎咸平 第八章 治理腐败需要新思路

   五、美国《预算法》启示:强化预算制度才能有效遏制贪腐

 

当然,腐败问题的产生,归根结底还是因为制度的问题。这种制度设计是一项很复杂、很庞大的工程。我想透过一些经济方面的问题给出另外一种思考,比如说,我们应该考虑建立一种完善的预算制度。

美国既没有实行“高薪养廉”,又没有搞过“运动式反腐”,但是它的廉洁度很好,在透明国际的排行榜上排到了19位,这主要是因为它采用了完善的预算制度。其实100年前美国的腐败程度绝对超乎你的想象。19世纪70年代的美国,和1996年的中国在人均收入都是2800美元的情况下,前者的腐败程度相当于后者的7-9倍。各位能够想象美国10世纪70年代有多腐败吗?我举个例子,纽约有个协会叫坦慕尼。它1789年成立的时候,是慈善联谊机构,但是发展到1860年,新任主席特威德上台之后,坦慕尼可以说彻底变成了腐败的“窝点”。1860年-1870年这段时间,特威德借助黑帮的力量,用非法手段强迫所有选举都要在自己的掌控之下。像州议员、纽约市长这些关键的职位,都要他首肯才能上任。而豢养这些黑帮,需要庞大的资金,于是特威德不断从政府公共基金里贪钱。在1869年-1871的两年时间里,特威德这伙人一共从政府公共基金里拿走了两亿多美元。这个特威德到底怎么从政府公共基金里拿走这么多钱的?有一句话说“绝对权力,产生绝对腐败”,这绝对是真理。因为特威德逐渐控制了越来越多的纽约州官员职位的任免权,所以,坦慕尼协会就控制住了纽约的财政、司法、供水和交通等要害部门。

当时美国的财政政策是“以支定收”,也就是说,政府花多少钱,就征多少税,完全没有预算限制。从坦慕尼协会那里拿到钱的官员,自然希望不断增加政府开支,这样自己就可以拿到更多的分成。所以纽约市政府的开支不断上升,当税收用完了以后,政府开始发债过日子。从1874年-1896年这22年时间里,纽约市的债务 从1.18亿美元涨到了1.86亿美元。一边是政府的负债越来越高,一边是坦慕尼协会、贪官等人的口袋越来越鼓,老百姓当然愤怒了。1907年的时候,纽约市政府发出去的公债到期,但是它没钱偿还,这在当时引发了非常严重的社会动荡。最后是纽约市政府向华尔街上的JP摩根伸手,借来了300万美元,才逃过一劫。 就在这一年,专门进行财政行政改革的专业会计师和反对纽约市政府腐败的老百姓一起,成立了纽约城市研究局。这个研究局推动了美国最早的市政预算改革。

1909年,塔夫特就任美国总统,当时的联邦政府因机构快速扩张,已连续5年产生巨额财政赤字。塔夫特希望借助纽约市预算改革的经验,推动联邦政府的财政改革。1912年,克利夫兰发表了著名的《国家预算的必要性》报告,其中将预算的权力从议会逐步转移到行政部门,并建立起总统在行政机构之上的最高地位和权力。1912年6月,美国政府制定了《1914年会计年度的预算》,标志着美国从税收国家转变成预算国家。1921年4月,哈丁当选美国总统后,正式签署了《预算与会计法》,在法律上完成了美国联邦一级的公共预算制度改革。到了1929年的时候,除了阿拉斯加,美国所有州都有了自己的预算法。

美国通过建立预算制度,杜绝了政府官员的权力寻租。我们能从美国的预算法中尝到哪些东西呢?第一,全面。所有收支必须列在预算里面,没有列在上面的,就不能收支。而现在我们国家,制度外的政府收支和部分预算外政府收支确实还没有纳入预算管理范围,这部分钱由于没有监督,当然会成为腐败的温床。

第二,具体。我们的预算写得太笼统了,比如说一个“办公室装修”,就可以列支了。这在美国是绝对不可能的,在美国你必须把列支的内容,如为了装修办公室买2个灯泡、3个茶杯等都要写清楚。而且,我们的预算收支表中,最大的科目就是“类”,总共有100多个“类”级科目,多数地市财政部门预算草案基本都列到“类”一级,都没有“款”、“项”“目”的具体内容。收支科目这么粗糙,我们根本没有办法判断是不是合理。而在执行环节,资金在各个项目之间随意游走,根本无法控制。

第三,透明。美国的预算法透明度非常高,而且还有《反非效率法案》、《联邦政府阳光法案》等配套法律给予有力保障,这让美国预算执行的规则和各个环节的程序,都能做到公开透明,并受到非常有效的监督。还有一点,美国做得特别好,就是真实保障了老百姓的知情权。美国联邦政府、州政府、地方政府都在自己的网站上,提供了最详细的财政支出信息,老百姓可以从网站上下载各级政府的预算报告,并且可以随时查询政府预算情况,了解自己缴纳税款的去向。

我们再来看看世界排名前十的廉政国家,丹麦、芬兰、新西兰、新加坡、瑞典、冰岛、荷兰、瑞士、加拿大、挪威。它们的共同特点之一,就是都有严格的《预算法》,都做到了全面、具体、透明。

六、给市场放权,治理腐败的釜底抽薪之策

我认为,治理腐败的釜底抽薪之策,就是把市场和政府的界限划清楚,市场自己能做的事,政府就不要多插手。少了权力这一载体,自然就没了寻租的空间。广州两会上,广州新城市投资控股集团董事长曹志伟展出一张投资项目审批流程的“万里长征图”,“一个投资项目从立项到审批,要跑20个委办局、53个处室,盖108个章,需要799个审批工作日。”各位看看,我们的政府对企业是多么不放心!如果有的企业等不及了,只好给好处请这些部门通融,于是腐败就发生了。而如果我们最大程度地减少这些审批环节,让企业根据市场规律来办事,还会产生腐败吗?从这个意义上说,市场经济不单单是一种资源配置方式,而且也是社会治理的最好方式。

我们搞经济建设和社会转型,从企业到政府其实都是在“摸着石头过河”。政府一时的错位不可怕,但一旦意识到问题,就必须把错装在政府身上的手换成市场的手。权力的下放当然会触动一大堆既得利益者的利益,每一步都不会容易,但经济社会发展的矛盾一旦积累到一定程度,一定会倒逼着我们这样做,到那时,我们就会陷入一种完全的被动。那我们是不是可以从现在开始,能否把市场自己能办好的事,逐步交给市场呢?我想,铲除行政审批权力的寻租空间,才是防止腐败的釜底抽薪之策。