1919 年 12 月 28 日晚 11 时，一位老人在北京帽儿胡同病逝，享年 61 岁。两天前，他自知大限将至，召集亲朋到病?前，口授遗命，并给当时的民国大总统徐世昌打去最后一封通电：“和平统一，身未及见，死有遗憾，希望总统一力主持，早日完成。”
这位老人叫冯国璋，一年多以前还是代总统之身，在人生的最后两年他因秉持“和平统一”之理念，与多年的同僚段祺瑞分道扬镳，一度势同水火。卸任前他还表示，自己移居私宅后要与在野要人联络以谋和议方针，并会亲往长江各省一行，商议南北妥协事宜。然而直到病逝，这个理想都未能实现。
南北两府谁“合法”？
1919 年的南北和会的主题既是谋求和平统一，其前因还得从裂变之时说起。自 1912 年民国新成的六年来，发生过两次法统危机。第一次是 1915 年袁世凯改元称帝，这个皇帝梦虽因举国皆反及西南护国之役而宣告破灭，但袁氏毙后却给民国留下两个影响深远的问题：其一是护国之役极大刺激南北矛盾，北洋系的正统性受到损害。其二则是袁氏死后，北洋系再也没有一个能像他一样可以掌控全局的人，逐渐离心。
1917 年 7 月 1 日，张勋利用调停府院之争的机会，宣布清朝复辟，致使民国再度遭遇亡国危机。这场闹剧只进行了短短 12 天就被段祺瑞组织的讨逆军荡平，然而从张勋复辟失败段祺瑞再度出山之时，南北矛盾亦随之激化。段祺瑞于 7 月 15日在北京正式组阁。7 月 17 日，国务院发布对康有为等复辟祸首的通缉令，没想到同一天，云南督军唐继尧也发出通电否认段祺瑞国务院总理的合法地位。7 月 18 日，南下的 130 余名旧国会议员到广州召集非常会议。
下图：冯国璋
由于张勋复辟前的府院之争是因旧国会问题而起，段祺瑞对之厌恶至极，梁启超深知段?瑞心思，遂于 7 月 21 日建议，既然复辟导致法统中断，如今再造共和，自然不必再恢复日国会。应该召集临时参议院，重启宪政程序。段棋瑞认为只要不恢复旧国会，其他什么形式都行，遂采用梁启超之言。另一方面，被张勋赶下台的前总统黎元洪死活不肯复任，而依照《临时约法》，总统冯国璋可以代行总统职权，段祺瑞也表示同意。8 月 1 日，冯国璋入京，与段祺瑞见面亲密如故，并言以后再无府院之争，可没想到分岐很快就发生。
起因是南方与北府的对立却越来尖锐，8 月 5 日，前海军总长程壁光脱离北府，率海军南下抵达黄埔。11日，唐继尧通电护法：(1) 总统因故不能执行职务，当然由副总统代行职权。惟故障既去，总统仍应复职，否则立向国会辞职。（2） 国会非法解散，不认为有效，应即召集开会。（3） 国务员非经提交国会同意，由总统正式任命，不能认为适法。（4） 称兵抗命之祸首，应照内乱罪查办，以彰国纪。
南方护法的核心就在于重召被张勋非法解散的旧国会，至 8 月中旬，南下议员最多达 150 余人，但仍不足召开正式国会的法定人数。根据孙中山建议，没达到法定人数则称“非常”。8 月 25 日，非常国会于广州开会决议组织护法军政府。31 日，广州国会非常会议通过《护法军政府组织大纲》，9 月 1 日，非常国会选举孙中山为护法军政府海陆军大元帅，10 日正式宜告成立护法军政府，一国两府之局遂由此而成。
右下图：1919年2月20日,南北议和会议在上海举行。立者为北方总代表朱启钤。会议桌左侧为南方代表，左起：王伯群、郭椿森、缪嘉寿、章士钊、唐绍仪、胡汉民、曾彦、刘光烈、彭允彝、李述膺、钟文耀。
南北两府互指对方为“非法”，这自然是因张勋复辟事件导致法统中断而出现的后续问题。抛开枪杆子的因素，单纯从法统而言，南北两府究竟谁才是合法政府？都不能说全无合法性，但又不能说完全合法。“北京政府行政分支有部分历史合法性，提前大选尚有重启立宪程序之实…广州临时政府立法分支有部分合法性，所争之民元约法出于举国认同。”
所谓北府的行政分支，主要指大总统和内阁，部分历史合法性则是冯国璋代理大总统符合《临时约法》规定；护法军政府的部分合法性则是指非常国会，这些国会议员也都是根据《临时约法》选出来的，但又因只有部分，不构成召开国会的合法人数。所以对于北府而言，最大的问题就在于是否能恢复旧国会和民元约法（《临时约法》），段棋瑞当然不愿在这个问题上妥协，他更相信枪杆子里出政权，对于南方的实力派，用武力解决是最有用的。事实上局部地区的热战早已打响，几乎在张勋复辟的同时，西南三省军队汇集于成都，展开一场混战。
这场看似地方军阀争夺地盘的内战背后，实际上也是段?瑞和西南实力派以及研究系之间的较量。战斗的主力是川军与黔军，战事从 7 月 5 日持续 17 日，前后共 12 天，最终有研究系背景的黔军统帅戴戡战死，由段?瑞支持的刘存厚顺利入主四川。戴戡死讯传来，研究系领袖梁启超声泪俱下要求段祺端惩办刘存厚，段不仅置之不理，反而于 12 月任命刘存厚为四川督军。为何复辟刚被平息，段氏就不惜得罪讨逆时的盟友粱启超？最主要的原因是他在“三造共和”后，还想再完成一项伟业----统一全中国。
袁世凯死后，全国大约还有三分之二的省份在北洋系的控制之下，只有护国讨袁时的云南、贵州、四川、湖南、广东、广西这六省是北洋系势力所不及之地区。段棋瑞认为，要实现全国统一，向西可由四川入手，中部则要由湖南进军，这也是他频频染指四川、湖南地区军阀混战的主因。