提比利乌斯.格拉古的农地改革，简单说就是将超出法律规定多借用的国有土地予以没收，再借给失去农地的城市无产阶级化的平民。这个改革，建基于权利公正，因此没有问题，但随着《农地法》的实施推进，另一个问题冒头了。租借权仅在罗马公民之间转让，这个问题好办，如果不正当地多租借土地，遵照《农地法》没收就是了。然而，土地租借权如果转让给罗马公民以外的人，即转让给了加盟罗马联盟的其他城市国家的公民，怎么处理？

罗马公民和同盟城市的公民还是有区别的。可以要求罗马公民承担罗马公民的义务，但不能要求同盟城市其他国家公民承担这种义务，因为不具备同等权利者，不能要求承担同等的义务。向不享有权利者要求承担与权利相伴的义务，就是干涉内政。罗马联盟是以各城市国家互不干涉内政为前提建立起来的战略同盟，因此，如果出现了成员国被干涉内政的情形，联盟就会解体。

公元前146年消灭迦太基，公元前133年摧毁努曼提亚，成功平定西班牙叛乱后胜利归国的小西庇阿，是当时罗马最有影响的重要人物。小西庇阿是大西庇阿的养孙。作为军事家，小西庇阿自然知道罗马联盟的分量，他在听取了同盟各城邦的“陈情”后，明确表态反对提比利乌斯的农地改革。就在他预定在元老院发表反农地改革演说的那天早上，他被发现已经死在了自己的卧室里。有风言风语说他是被提比利乌斯的余党所杀，但其身体上并无外伤，脖子上亦无勒痕。小西庇阿极其肥胖，且人已进入中年，由此可以断定为心脏病致死。

提比利乌斯怀着英雄无奈的感慨英年早逝那年，弟弟盖乌斯不在罗马，21岁的他从军去了西班牙。第二年回国，在哥哥遗留下来的“三人委员会”中担任一个委员的工作。其后1-年盖乌斯.格拉古重复着罗马共和国领导人后备军都要走的人生轨迹。在罗马，从政者必须有军队工作经历，这意味着盖乌斯还要经历一段军队的生活。公元前126年，盖乌斯随军被派遣至撒丁岛，当了3年的财务检察官。

公元前124年，盖乌斯.格拉古终于年满30岁，如期当选为护民官。当年12月10日任期刚刚开始，盖乌斯就接二连三地提出法案。首先是把他哥哥提比利乌斯遗留给世人的《农地法》进行司法程序上的再确认。由于经历了10年坎坷，《农地法》已名存实亡，需要再次召开公民大会重新表决，使它起死回生。实施农地改革的执行机关---“三人委员会”也需要重新运转起来。

盖乌斯认为，不仅要推进自耕家奖励政策，还要考虑福利政策。他提出了《小麦法》，由国家收购一定数量的小麦，再将其以低于市场的价格配售给穷人；《军队法》，规定任何紧急情况下都不得征调17岁以下的男子当兵等。为从根本上解决失业问题，他还提出了《公用事业法》草案，试图通过兴建公路、桥梁等基础设施，在振兴公用事业的同时，统筹解决失业问题。等等。

盖乌斯刚刚当选时，人们对他的支持率很一般，经过了这一段的表现，人们对他给予了全面的支持。罗马公民权是个敏感的问题，就连像小西庇阿那样的位高权重的元老院开明派即使碰到也会选择回避。然而，盖乌斯大胆提出了《公民权改革法》。

罗马的公民权分为两类：具备从选举权到控告权的公民，为“完整公民权”，未被认可全部权利的，为“不完整公民权”。前者被称为“罗马公民权”，后者被称为“拉丁公民权”。在具有这两种公民权的人民之外，还有加盟罗马联盟的各同盟城市国家的人民，这些人被称为“意大利人”。除这三类人之外，就是罗马下属各行省的人民。罗马公民、拉丁公民、意大利人，都无须向罗马政府缴纳直接税。

开始时，罗马公民权吸引力不足。第二次布匿战争结束后，情况发生了变化。首先是随着罗马霸权遍及地中海世界，战利品不再平等分配，全部归罗马籍士兵所有。其次，随着来自行省的税收增加，从公元前168年起，原来对罗马公民征收的兵役之外的直接税全部取消。而拉丁公民、意大利人所在国家的税收没有取消，照常征收。如此一来，就出现了罗马公民与其他公民的差别，罗马公民权的吸引力大为增强。

《公民权改革法》的主要内容是：认可拉丁公民具有的选举权和控告权，使之获得完整的罗马公民权。意大利人则取得拉丁公民权。然而，元老院却反对这一方案，他们认为，如果按照这个方案实施改革，罗马公民权拥有者人数的扩张，会导致作为一个城市国家的罗马不复存在，罗马联盟会随之解体，这是对以元老院为主体的罗马共和政体的挑战。元老院的危机感极其强烈，不管是开明派还是强硬派，一致对外，结成了反盖乌斯的统一战线。